Elinkeinohallitus

Elinkeinohallitus oli vuosina 1973–1990 kauppa- ja teollisuusministeriön alaisuudessa toiminut Suomen valtion keskusvirasto. Sen tärkeimmät tehtävät olivat hinta- ja elintarvikevalvonta, taloudellisen kilpailun edistäminen ja kuluttajansuoja-asiat. Elinkeinohallitus myös myönsi toimiluvat matkatoimistoille ja valvoi niitä.

Elinkeinohallituksen alasajo alkoi vuonna 1988, kun hintasääntely Suomessa lopetettiin ja Kilpailuvirasto erkani elinkeinohallituksesta. Vuonna 1990 tapahtuneen lakkauttamisen jälkeen elinkeinohallituksen seuraajiksi perustettiin Kuluttajavirasto, Elintarvikevirasto ja Kuluttajatutkimuskeskus.^[1]

Elinkeinohallitusta ryhdyttiin valmistelemaan 1960-luvun lopulla, ja vuoden 1971 alussa elintarvikevirastoa suunnitellut toimikunta ehdotti elinkeinohallituksen perustamista. Kuluttajaneuvosto esitti erillisen kuluttaja-asioiden osaston ottamista mukaan suunnitelmaan. Myös hinta- ja kilpailukomitea kannatti omien asioidensa yhdistämistä elinkeinohallitukseen.^[2]

Elinkeinohallitus perustettiin kauppa- ja teollisuusministeriön alaisuuteen, ja se aloitti toimintansa heinäkuussa 1973. Virkoja oli aluksi kaikkiaan 120, joista 20 uusia. Keskusvirasto jakaantui hallinto-osastoon, tutkimusosastoon, toimeenpano-osastoon ja kuluttaja-asiain osastoon. Sen piirissä toimivat myös hintaneuvosto, kuluttajaneuvosto, elintarvikeneuvottelukunta, kilpailuneuvosto ja kilpailuasiamies. Ylintä päätösvaltaa käytti pääjohtajan ja osastopäälliköiden kollegio.^[2]

Hinta-asiat siirtyivät elinkeinohallitukseen sosiaali- ja terveysministeriön hintaosastolta, kilpailuasiat patentti- ja rekisterihallituksesta, elintarviketarkastus kauppa- ja teollisuusministeriön asianomaisesta osastosta.^[2]

Elinkeinohallituksen perustamisvaiheessa sen sijoituspaikaksi kaavailtiin hajasijoitusideologian mukaisesti Helsingin sijasta Lahtea tai Hämeenlinnaa. Tämä herätti vastustusta muun muassa SAK:ssa, samoin pääjohtajan virkaan harkitut ehdokkaat sanoivat kieltäytyvänsä tehtävästä jos keskusvirasto sijoitetaan pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Maan hallitus päätti sijoittaa sen ”toistaiseksi” Helsinkiin, jossa se toimikin koko historiansa ajan.^[2][3]

Ennen elinkeinohallitusta hintavalvontaa hoiti vuonna 1940 sota-ajan oloissa perustettu sosiaali- ja terveysministeriön hintaneuvosto,^[4][5] jossa muun muassa ammattijärjestöjen ja muiden etujärjestöjen edustajat neuvottelivat yksittäisistä hinnankorotuspäätöksistä. Uuden virkamiesvastuulla toimivan keskusviraston, elinkeinohallituksen, hintavalvontatehtävän keskeisiksi tavoitteiksi asetettiin muun muassa inflaatio-odotusten katkaiseminen, hintahuippujen leikkaaminen ja monopolistisen hinnoittelun estäminen.^[6]

Vuoden 1974 uudella hintavalvontalailla elinkeinohallituksen valta mutta myös byrokratia kasvoivat. Sota-ajoilta periytyneen hintaneuvoston ja sen hintajaoston korvasivat ay-liikkeen, teollisuuden, kaupan ja maatalouden etujärjestöjen luottamushenkilöillä vahvistettu ”lisätty istunto” ja elinkeinohallituksen virkamieskollegio. Elinkeinohallitus velvoitettiin hintojen tutkimustoimintaan ja sen tulosten harkinnanvaraiseen julkistamiseen liikesalaisuuksia paljastamatta. Lakiin kirjattiin myös jo aiemmin käytössä ollut neuvottelumenettely nopeasti nousseista hinnoista asianomaisen liikkeenharjoittajan tai alan etujärjestön kanssa. Hinnanvahvistusmenettely vaati yhä valtioneuvoston päätöksen, mutta sitä kevyempään ilmoitusmenettelyyn kuuluvista tuotteista voitiin nyt päättää virkamiestyönä.^[7] Syksyllä 1974 siirrettiin hinnanvahvistusmenettelystä ilmoitusmenettelyyn muun muassa lääkärinpalkkiot, radio- ja tv-lupamaksut, lehtien tilausmaksut ja postimaksut, keväällä 1975 naudan- ja sianliha, vesi- ja kaasumaksut ja eräät rakennustarvikkeet^[8].

1970-luvun poliittisesti kireinä ja inflaation vaivaamina vuosina hintasääntely liittyi tiiviisti työmarkkinaneuvotteluihin vuoden 1968 Keijo Liinamaan johdolla tehdystä ensimmäisestä tulopoliittisesta kokonaisratkaisusta alkaen. Ammattiliitot vaativat jopa hintapäätösten teon palauttamista elinkeinohallituksen virkamiehiltä maan hallitukselle^[9]. Päätöksentekoon kytkeytyivät elintarvikkeiden tuottajahintojen kautta myös maatalousansiot, joiden kasvu oli lailla kytketty palkansaajien ansiotulokehitykseen.^[10][8]

Hintasäännöstely koski pisimpään monia peruselintarvikkeita ja ulkomailta tuotavia kulutustavaroita^[8]. Kuhunkin tuoteryhmään oli määritelty tietyt perustuotteet, joita piti valmistaa tietyt sisältökriteerit täyttäen ja myydä enintään elinkeinohallituksen vahvistamalla korkeimmalla sallitulla vähittäishinnalla. Sen lisäksi sai valmistaa muitakin tuotteita, hinnoitella ne vapaasti ja kilpailla niissä hinnan sijasta laadulla ja mielikuvilla. Esimerkiksi makkaroissa tällaisia hintasäänneltyjä ”indeksituotteita” olivat lenkkimakkara, lauantaimakkara, pekonimakkara ja nakit. Todellisuudessa vähittäiskauppa myi monet hintasäännöstellyt elintarvikkeet enimmäkseen 10–20 prosenttia alemmilla tarjoushinnoilla asiakkaita houkutellakseen, jolloin valmistajien piti laatia valmistuskustannuslaskelmansa elinkeinohallitukselle jätettäviin hinnankorotushakemuksiin niin, että toiminta oli kannattavaa myös käytännössä toteutuneilla alemmilla hinnoilla.^[11]

Elinkeinohallitus hoiti myös Helsingin alueen hintatarkastajien toimintaa, kun taas muualla maassa hintatarkastus kuului pääosin lääninhallituksille. Vuonna 1974 hintoja tarkkailevia tarkastajia oli nelisenkymmentä, vuonna 1976 jo noin 70.^[12][8]

Vuonna 1974 elinkeinohallituksen tehtäväksi tuli valvoa myös tuontitavaroiden hinnanmuodostusta. Itse maahantuontihintoihin sillä ei ollut valtuuksia vaikuttaa, joten se keskittyi tarkkailemaan tuontihinnan päälle tulevia kustannuksia. Se pyrki myös tarkkailemaan muun muassa tekaistuja tuoteuudistuksia, joilla samaa tuotetta olisi alettu myydä uudella nimellä ja pelkästään sillä perusteella entistä korkeammalla hinnalla.^[13]

Erityisessä hintaseurantatyöryhmässä todettiin 1980-luvun alussa hintavalvontaa tarvittavan erityisesti silloin, kun markkinavoimat eivät takaa kohtuullista hinnoittelua. Samalla huomautettiin yritysten kasvun ja yhdistymisen suuremmiksi johtavan siihen, että muutamasta isosta yrityksestä muodostuvan kilpailijajoukon on helpompi tehdä kartellisopimuksia eli sopia keskenään ylisuurista hinnoista. Tällaisia hinnoittelumalleja löydettiin muun muassa tuolloisilta sähkömarkkinoilta ja maitotuotteiden piiristä, ja niitä arveltiin olevan löydettävissä myös muusta ruoasta, polttoaineista, autokoulutoiminnasta, autokorjaamoista, apteekkialalta, rakennusaineista, vakuutuksista ja kiinteistönvälityksestä. Elinkeinohallituksella ei kuitenkaan ollut resursseja tutkia kaikkien toimialojen hinnanmuodostusprosesseja, jolloin valvonta ei ollut kattavaa. Esimerkiksi matkatoimistojen hinnoittelua, jossa lentoyhtiö Finnairilla oli keskeinen rooli, elinkeinohallitus ei voinut säädellä koska se oli suurelta osin vienti- eikä kotimarkkinakauppaa. Elinkeinohallitusta kritisoitiin muun muassa siitä, että sen palveluksessa oli liikaa yhteiskuntatieteilijöitä ja juristeja, mutta liian vähän kaupankäyntiä tutkimaan kykeneviä ja taloudesta ymmärtäviä ekonomisteja.^[6][14].

Helsingin Sanomien taloustoimittaja Lauri Helve kirjoitti vuonna 1983 Suomeen muodostuneen valtionyhtiöiden ja yksityisten yritysten väliin hintasäännöstellyillä aloilla toimiva yritysjoukko, jonka ei tarvitse kilpailla markkinoinnilla, kustannusten karsinnalla, laadulla tai muilla normaalin yrityksen kilpailukeinoilla. Riitti, kun yritys laati lyhyen paperin muutoksista valmistuskustannuksissa ja toimitti sen elinkeinohallitukseen, jossa se yleensä hyväksyttiin ellei heti niin vähän myöhemmin. Elinkeinohallituksen ohella samalla tavoin valvoi pankkitarkastusvirasto pankkitoiminnan hintatasoa, vakuutusalaa sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosasto, apteekkihintoja lääkintöhallitus ja asuntojen hintoja asuntohallitus. Valvonnan tavoitteena ollut hintojen kurissa pitäminen kääntyi todellisuudessa usein pikemminkin ylikorkeiden hintojen ylläpidoksi.^[4]

1980-luvun puolivälissä elinkeinohallitus väljensi hintavalvontaa monin tavoin elinkeinoelämän vaatimuksesta, joka perusteli vaatimustaan sanoen Suomen hintasääntelyä Euroopan jäykimmäksi ja vanhanaikaisimmaksi. Elinkeinohallituksen toimintaa suunnattiin entistä enemmän tutkimusten ja selvitysten tekoon. Hinnanilmoitusmenettely jaettiin kahtia: lievempään menettelyyn siirrettiin tuoteryhmiä, joissa kilpailun katsottiin toimivan, kuten einekset, tiukempaan menettelyyn jäivät muun muassa maitotuotteet Valion määräävän markkina-aseman takia. Toisaalta tiukempaan kategoriaan otettiin vielä lisää tuotteita, kuten kylpyhuonehanat Oras-yhtiön saatua niissä liki monopoliaseman ostettuaan Osy-yhtiön. Ilmoitusmenettelyn piirissä olevat tuotteet muodostivat tuolloin noin 29 prosentin painon kuluttajahintaindeksin määräytymisessä.^[15][16]

1980-luvun loppupuolella hintavalvontaa supistettiin nopeasti niin, että vuonna 1986 sen lievempi muoto, ilmoitusmenettely, lakkautettiin ja 1988 hintavalvonnasta luovuttiin kokonaan ja siirryttiin kilpailun edistämiseen sen rajoittamisen sijasta.^[17]

Elintarvikevalvonnasta kilpailivat 1970-luvun alussa myös maa- ja metsätalousministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö, mutta se päätettiin sijoittaa kauppa- ja teollisuusministeriön alaiseen uuteen elinkeinohallitukseen^[18]. Tätä kritisoivat muun muassa kuntien terveyslautakunnat, jotka monien asioiden valvojina olivat vastuussa viidelle eri ministeriölle ja paikalliselle lääninhallitukselle^[19].

Elinkeinohallitus valvoi ja tutki elintarvikkeiden laatua ja terveysvaikutuksia. Esimerkiksi vuonna 1982 se teki tutkimuksen lasten ja nuorten suosimien pikaruokien lisäainepitoisuuksista^[20] ja vuonna 1988 maitotölkeissä käytettyjen nestepakkauskartonkien myrkkypitoisuuksista^[21]. Elinkeinohallitus valvoi laadun ohella myös elintarvikkeiden markkinointia, mainontaa ja pakkauksia ennen vuoden 1978 kuluttajansuojalakia. Perusteena oli elintarvikeasetus, joka kielsi harhaanjohtavat mainokset ja pakkaustekstit. Se valvoi myös pakkauskoolla kikkailua: elintarvikepakkauksen tilavuudesta piti olla 85-prosenttisesti tuotetta ja vain 15 prosenttia tyhjää tilaa. Jos tyhjää oli enemmän, pakkaus piti uudistaa tai kertoa pakkaustekstissä tuotteen todellinen osuus pakkaustilavuudesta.^[22] Muiden tuoteryhmien kuin elintarvikkeiden mainontaa ja pakkauksia pyrki valvomaan 1970-luvulla kuluttajaneuvosto^[23]. Elinkeinohallitus puuttui myös esimerkiksi kauppojen palvelutiskeillä elintarvikkeita punnittaessa käytettyihin liikoihin käärepapereihin, joista kauppias sai näin tuotteen kilohinnan^[24].

Elinkeinohallitus teki myös viestintää erilaisista kuluttajansuojaan liittyvistä kysymyksistä, esimerkiksi tiedotuskampanjoita nuorille erilaisista kuluttajakysymyksistä. Sen budjetit olivat kuitenkin vain pieniä murto-osia kaupallisten tahojen mainoskampanjabudjetteihin verrattuina.^[25]

Kuluttajansuojalaki siirsi vuonna 1978 yleisöltä tulevat valitukset, siihen asti noin 3 000 vuosittain, elinkeinohallitukselta uusille instansseille, joko kuluttajavalituslautakunnalle tai kuluttaja-asiamiehelle. Ne eivät olleet elinkeinohallituksen vaan suoraan kauppa- ja teollisuusministeriön alaisia. Elinkeinohallituksella kuitenkin säilyivät yhä kulutustutkimus ja kuluttajavalistus, ja uutena tehtävänä sille tuli kunnallisen kuluttajaneuvonnan järjestäminen.^[26]

Elinkeinohallitus julkaisi vuodet 1972–1989 Riitta Ritvalan päätoimittamaa Kuluttajatietoa-lehteä, joka oli saanut alkunsa vuonna 1967 Kuluttajaneuvoston julkaisemana.^[27] Nykyisin lehti tunnetaan nimellä Kuluttaja, julkaisijana Kuluttajamedia ry.

Elinkeinohallitus ja sen seuraajat toimivat Helsingin Sörnäisiin Haapaniemenkatu 4:ään vuonna 1974 valmistuneessa toimistokolossissa, niin sanotussa Elinkeinohallituksen talossa, jonka suunnitteli arkkitehti Kaj Salenius. Väinö Tannerin kentän itäsivun mittaisessa rakennuksessa toimi pitkään myös työvoimatoimisto. Rakennus purettiin vuonna 2016 lukuun ottamatta Kaikukadun puoleista osaa. ^[28][29]

• Erkki Sunila, pääjohtaja 1973–1981
• Seppo Rautio, pääjohtaja 1981–1990
• Matti Purasjoki, ylijohtaja 1982–1988^[30]
• Olavi Väyrynen, kilpailuasiamies 1973–1988^[31]
• Pirkko Raunemaa, kuluttaja-asiain osaston päällikkö 1985–1990^[32]
• Riitta Ritvala, apulaisosastopäällikkö, Kuluttaja-lehden päätoimittaja^[33]
• Marita Wilska, ylitarkastaja, kuluttajatoimiston päällikkö^[34]

• Pääjohtajakunta, s. 166–168. SKS, Helsinki 2005.